Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України

У законопроекті пропонується врегулювати відносини у сфері оформлення, видачі та обміну, продовження строку дії та вилучення документів, що підтверджують особу, громадянство України та її спеціальний статус (паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, пенсійне посвідчення, посвідчення водія, посвідчення застрахованої особи, картка мігранта, дозвіл на працевлаштування і т. ін.). Крім того, у «Прикінцевих положеннях» проекту передбачається внесення пов’язаних з його основним змістом змін до тридцяти п’яти законодавчих актів України.

За результатами проведеного науково-правового аналізу вважаємо за необхідне висловити щодо нього такі зауваження.

Насамперед, викликає сумнів доцільність запровадження посвідчення громадянина України паралельно із паспортною карткою. Адже за змістом законопроекту і посвідчення громадянина України, і паспортна картка, посвідчують особу та підтверджують громадянство України на території України. Пояснювальна записка до законопроекту не розкриває мету цього нововведення і не дає йому належного обґрунтування. З метою уникнення можливих непорозумінь, у законопроекті, на думку управління, слід було дати чітке визначення понять «посвідчення громадянина України» і «паспортна картка», у яких показати відмінності між ними.

Однією із суттєвих концептуальних вад проекту є поширення дії його положень на соціальне посвідчення, посвідчення застрахованої особи, пенсійне посвідчення та посвідчення особи з інвалідністю (пункт 2 частини першої статті 8; статті 21 – 24). Зазначена вада вносить плутанину у положення проекту щодо класифікації і цільового призначення документів та обумовлює наявність у його тексті низки пов’язаних із нею конкретних недоліків.

Так, перелічені вище документи за своїм цільовим призначенням не стільки посвідчують особу, скільки підтверджують її належність до певної соціальної групи чи категорії осіб. Згідно із законодавством абсолютної більшості держав світу (Білорусь, Болгарія, Естонія, Литва, Молдова, Росія тощо) документи, аналогічні вищезазначеним, не віднесено до основних документів, що посвідчують особу, і для цілей посвідчення особи вони не можуть їх заміняти. Виходячи з цього, вважаємо, що їх виділення з цілого масиву інших аналогічних за цільовим призначенням документів, і встановлення їх опису та порядку використання у цьому проекті не обумовлене необхідністю, а тому викликає обґрунтовані сумніви.

За змістом проекту паспортна картка та посвідчення громадянина України за цільовим призначенням є дублюючими один одного документами, що ставить під сумнів необхідність існування останнього з них.  Принагідно зазначимо, що нині аналог посвідчення громадянина України – свідоцтво про належність до громадянства України – видається особам віком до 16 років (абзац дев’ятнадцятий статті 1 Закону України «Про громадянство України») замість паспорта громадянина України, який видається громадянам після досягнення ними 16 років (пункт 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ).

У зв’язку з цим звуженою виглядає назва законопроекту — «Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України» Адже у тексті законопроекту крім питань, що пов’язані з оформленням, видачею документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, регулюються питання щодо обігу документів, які підтверджують спеціальний статус особи (наприклад, соціальне посвідчення, пенсійне посвідчення) та спеціальні права особи (наприклад, посвідчення водія).

За текстом проекту соціальне посвідчення, посвідчення застрахованої особи, пенсійне посвідчення та посвідчення особи з інвалідністю виготовляються у формі карток, що містять безконтактний електронний носій інформації, на який записується персональна інформація про пред’явника, у тому числі біометрична (частина друга статті 21; частина друга статті 22; частина друга статті 23; частина друга статті 24). Згідно із частиною шостою статті 10 проекту документи у формі карток, включаючи вищезазначені, мають відповідати вимогам ІКАО (хоча останні стосуються лише «проїзних документів», тобто, документів, які посвідчують особу та підтверджують громадянство (чи його відсутність) для цілей перетину кордону та/або перебування на території іноземної держави).

На наш погляд, потреба у виготовленні вищеназваних документів (насамперед, посвідчення особи з інвалідністю) у пропонованій формі є досить дискусійною. Технологічна складність і висока собівартість виготовлення машинозчитуваного документа за стандартами ІКАО явно не узгоджується із цільовим призначенням відповідних посвідчень.  Крім того, вважаємо, що у разі запровадження видачі вищезазначених документів у формі електронних карток, відповідний крок має супроводжуватись зменшенням їх кількості (а в ідеалі – зведенням цих документів в «єдину соціальну картку», яка включала б всю відповідну інформацію переважно у машинозчитуваному вигляді). Натомість, нововведення щодо видачі чотирьох різних машинозчитуваних документів у вищезазначених випадках видається нераціональним.

У цьому зв’язку слід також взяти до уваги, що нині аналогічні за цільовим призначенням документи видаються безплатно (Див.: наприклад, пункт 4 Порядку обігу, зберігання, оформлення та видачі пенсійних посвідчень в Пенсійному фонді України та його органах, затвердженого Постановою правління Пенсійного фонду України від 25 березня 2004 року № 4-1; пункт 19 Порядку видачі свідоцтва про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2000 року № 1306 тощо) .

У тексті проекту питання щодо стягнення плати за видачу перелічених вище документів у формі карток прямо не вирішується, однак судячи з того, що їх не віднесено до переліку документів, за оформлення яких державне мито не стягується (частина друга статті 6), вони можуть видаватись на платній основі. Однак, реалізація пропонованих нововведень на платній основі міститиме ознаки невідповідності вимогам частини третьої статті 22 Конституції України оскільки призводитиме до звуження обсягу існуючих прав громадян (у тому числі, найменш соціально захищених верств населення – пенсіонерів та інвалідів). Адже їх можливість користуватися власними правами на пенсійне забезпечення, отримання певних соціальних пільг тощо буде поставлена у пряму залежність від попередньої оплати виготовлення одного або декількох (наприклад, пенсійного посвідчення та посвідчення особи з інвалідністю) високовартісних машинозчитуваних документів.

У зв’язку із цим пропонуємо відмовитись від поширення вимог проекту на соціальне посвідчення, посвідчення застрахованої особи, пенсійне посвідчення та посвідчення особи з інвалідністю.

Викликають зауваження підходи до встановлення строків дії відповідних видів документів. Так, недостатньо обґрунтованим є встановлення для соціального посвідчення необмеженого строку його дії, тому що зі змісту визначення цього виду документа, наданому у статті                                   21 законопроекту, можна зробити висновок, що спеціальний статус особи у частині підтвердження факту надання їй певних соціальних пільг, послуг, витрат та інших соціальних гарантій може бути припинений разом із анулюванням або закінченням цих пільг та гарантій. Аналогічні зауваження можна віднести й до строку дії посвідчення застрахованої особи (стаття 22 законопроекту). Натомість, взагалі не встановлено терміну дії пенсійного посвідчення (стаття 23), а для посвідчення водія застосовується відсилочна норма до міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України (стаття 25), відповідно до вимог яких і повинен встановлюватися строк дії цього посвідчення.

У проекті встановлюється право кожного громадянина України незалежно від віку отримати паспорт громадянина України для виїзду за кордон (частина друга статті 14), а також обов’язок кожного громадянина України незалежно від віку отримати паспортну картку та посвідчення громадянина України (частина друга статті 12; частина друга статті 13; пункт 2 розділу V). Перша з цитованих новел обумовлена вимогою ІКАО, сформульованою у пункті 3.15 Додатку 9 до Чикагської конвенції (Держави-учасниці мають видавати окремий паспорт для виїзду за кордон кожній особі, незалежно від віку. ІКАО остаточно відмовилось від практики використання так званих «сімейних паспортів», зокрема, розміщення персональних даних дитини в паспорті одного з її батьків у 2002 році), а тому заслуговує на підтримку. Натомість, із іншими новелами повною мірою погодитися не можна.

Очевидно, ідея щодо одночасного існування паспорта та посвідчення громадянина була механічно запозичена з практики деяких іноземних держав. Однак, у них, як правило, посвідчення особи (громадянина) виконує функції внутрішнього паспорта, а паспорт (в назві якого зазвичай відсутні слова «закордонний» або «для виїзду за кордон») є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство для цілей перетину кордону. Прикладом можуть слугувати Естонія та Молдова. Документи, що мають назву «паспорт громадянина Естонії» та «паспорт громадянина Республіки Молдова» є закордонними паспортами, у той час як основним «внутрішнім» документом в обох цих державах є посвідчення особи («внутрішні» паспорти відсутні як такі).

Виходячи з цього, у разі встановлення обов’язку всіх громадян України, незалежно від віку, мати паспортну картку запровадження посвідчення громадянина України видається зайвим.

На наш погляд, розміщення «відцифрованого образу особи» в паспортних картках громадян України має ставитись у залежність від досягнення ними певного віку. Зокрема, доцільність розміщення у паспортних картках цифрових зображень обличчя дітей до досягнення ними принаймні 6-річного віку (особливо, немовлят) викликає сумніви. Щодо «внутрішніх» документів застереження такого роду містяться в законодавстві багатьох держав світу.

Істотні сумніви викликає пропонована у проекті закону ідея щодо визначення вимог до бланків зазначених вище документів на рівні закону. Адже за змістом Конституції України з широкого кола найважливіших суспільних відносин законом визначаються, зокрема, права, свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина, громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів і т. ін. (ст. 92). Натомість, у законопроекті детально викладається інформація, що вноситься до документів, які посвідчують особу або її певні права. Зокрема, встановлюються реквізити паспортної картки (ст. 12), посвідчення громадянина України (ст.13), паспорта громадянина України для виїзду за кордон (ст. 14), дипломатичного паспорта України (ст. 15), службового паспорта України (ст. 16), посвідчення моряка (ст. 17), посвідчення члена екіпажу (ст. 18), посвідчення особи на повернення в Україну (ст. 19), тимчасового посвідчення громадянина України (ст. 20), соціального посвідчення (ст. 21), посвідчення застрахованої особи (ст. 22), пенсійного посвідчення (ст. 23), «посвідчення особи з інвалідністю» (ст. 24), посвідчення водія (ст. 25), документа, що посвідчує особу військовослужбовця (ст. 26), посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон (ст. 27), посвідки на постійне проживання (ст. 28), посвідки на тимчасове проживання (ст. 29), посвідчення біженця (ст. 30), проїзного документа біженця для виїзду за кордон (ст. 31), дозволу на працевлаштування (ст. 32), картки мігранта (ст. 33).

Що ж стосується інших статей законопроекту, то у них містяться загальні положення. Наприклад, визначення термінів (ст. 1), законодавство про інформацію, яка наводиться у документах, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України (ст. 2), мова, якою оформлюються документи  (ст. 3), строк дії документів (ст. 4), інформація, що міститься у документах (ст. 5), державне мито, консульській збір за оформлення документів (ст. 6), уповноважені суб’єкти (ст. 7), назви та види документів (ст. 8), форма та опис документів (ст. 9), вимоги до бланків документів та їх форми (ст. 10), порядок оформлення, видачі, обміну, продовження строку дії, надання, пересилання, вилучення, повернення, знищення документів (ст. 11).

Ті ж положення законопроекту, що визначають порядок захисту відповідних персональних даних, порядок їх обробки, зберігання та поширення, права осіб, персональні дані яких збираються (ст. ст. 39, 40, 41, 42, 43), врегульовані Законом України «Про захист персональних даних» і додаткового врегулювання цим законопроектом не потребують.

Таким чином, зміст законопроекту зводиться до регулювання суспільних відносин, які, на думку управління, не входять до сфери регулювання закону. Нагадаємо, що закон — це нормативно-правовий акт, який покликаний регулювати найважливіші, стабільні суспільні відносини. Вважаємо, що переважна більшість питань законопроекту, має бути врегульована підзаконними нормативно-правовими актами.

Доречність врегулювання зазначених вище питань на рівні закону сумнівна ще й тому, що порядок оформлення, видачі, заміни документів, які посвідчують особу та її громадянство особи, її правовий статус (зокрема, паспорт громадянина України, пенсійне посвідчення, посвідчення водія, посвідчення біженця, посвідчення особи на повернення в Україну та інших документів), визначено чинними нормативно-правовими актами. Так, у цій сфері діють такі нормативно-правові акти: Закони України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», «Про біженців»; Положення про паспорт громадянина України, Положення про свідоцтво про народження, Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон (затверджені Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII); Положення про посвідчення особи на повернення в Україну (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1079), Положення про порядок видачі посвідчень водія та допуску громадян до керування транспортними засобами (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 р. № 511); Порядок оформлення і видачі тимчасового посвідчення, що підтверджує особу громадянина України (затверджене Наказом  Міністерства внутрішніх справ України від 08.09.2005  № 758), тощо. Щодо цього слід навести приклад Сербії, Македонії та Чорногорії, де прийняті і діють закони про подорожні документи, що регламентують режим видачі паспортів та пластикових ідентифікаційних карток.

Вважаємо також за необхідне звернути увагу на пояснювальну записку до законопроекту, в якій зазначається,  що «ціллю прийняття законопроекту є виконання Україною своїх зобов’язань перед Європейською спільнотою на шляху до членства в Європейському союзі, в частині, що стосується запровадження і використання надійних та високо захищених документів, з електронним носієм інформації. В свою чергу, цей законопроект за своїм змістом повторює затверджений Указом Президента України “Національний план з виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 22 квітня 2011 року № 494/2011. У пункті першому зазначеного вище Національного плану йдеться про врегулювання на рівні закону питань, що пов’язані із запровадженням документів України для виїзду за кордон з електронним носієм біометричної інформації, тоді як поданим законопроектом окрім відповідних питань, пропонується врегулювати відносини у сфері оформлення та видачі документів, що посвідчують певні права особи та її спеціальний статус (наприклад, соціальне посвідчення, посвідчення водія, посвідчення пенсіонера, «посвідчення особи з інвалідністю», «документ, що посвідчує особу військовослужбовця» і т. ін.), а також вимоги до бланків цих документів. При цьому окремі положення законопроекту «втручаються» у сферу повноважень Президента України. Приміром, у законопроекті визначаються реквізити, порядок оформлення, видачі та заміни дипломатичного паспорту України (ст.15), службового паспорту України (ст.16), однак за змістом відповідних норм Конституції України ключова роль у врегулюванні зазначених вище питань належить Президентові України. Зокрема, указом Президента України від 26 лютого 1998 року № 153/98 затверджено Положення про дипломатичний паспорт України та Положення про службовий паспорт України.

Законопроекту властиві також інші недоліки юридичного характеру. Так, у статті 7 законопроекту згадується «орган виконавчої влади з питань формування державної політики у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб та їх документування, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Головного розпорядника ДІС» (п. 2 ч. 1 ст. 7). Між тим, відповідно до Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 405/2011, діяльність Державної міграційної служби України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України (у той час як за проектом закону через Головного розпорядника ДІС» (п. 1).

Звертаємо також увагу на те, що у законопроекті Державна міграційна служба України називається «органом виконавчої влади», тоді як зазначена Державна служба відповідно до положення про неї є центральним органом виконавчої влади.

У законопроекті також згадуються органи виконавчої влади, утворення та функціонування яких не передбачається Указом Президента України від 9 грудня  2010 року № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Це зауваження стосується, зокрема, підпункту 1 частини 1 статті 7 законопроекту, де згадується «Головний розпорядник ДІС — центральний орган виконавчої влади, що є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів суспільства і держави від злочинних посягань, боротьби зі злочинністю, розкриття та розслідування злочинів, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, а також з питань формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів», що виглядає як втручання законодавця у компетенцію Президента України, який відповідно до п.15 частини першої статті 106 Конституції України “утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства, інші центральні органи виконавчої влади”.

Окремі сформульовані у законопроекті пропозиції виглядають недостатньо обґрунтованими. Зокрема, Головне управління не вважає виправданою ідею щодо заміни паспорта громадянина України на паспортну картку (ч.1 ст.12). На думку управління, крім додаткових фінансових витрат із Державного бюджету України та громадян прийняття цієї норми не матиме ніяких наслідків. До того ж, крім паспортної картки, законопроектом передбачається оформлення ще одного «внутрішнього» документа, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України на території України, — посвідчення громадянина України (ч. 2 ст. 13).

Законопроектом пропонується фіксувати у паспортній картці інформацію «про відмову від прийняття реєстраційного номеру облікової картки платника податків, про видачу приватизаційних паперів…» (ч. 3 ст. 9), проте  необхідності у цьому, на наш погляд, не має.

Згідно законопроекту «у паспортній картці, за письмовим клопотанням заявника, а щодо осіб, які не досягли шістнадцятирічного віку — їх батьками, (усиновлювачами), опікунами, піклувальниками або іншими законними представниками, може бути зазначена також додаткова змінна інформація, передбачена частиною третьою статті 9 цього Закону», проте зі змісту статті 9, на яку робиться посилання, не можна дійти чіткого висновку щодо того,  яка саме «змінна інформація» мається на увазі.

Слід також зазначити, що прийняття цієї норми призведе до того, що у паспортних картках одних громадян України будуть вказані відповідні дані, а в інших – такі дані відсутні, що певною мірою не узгоджується із Конституцією України, згідно із якою громадяни є рівними перед законом і не може бути ніяких привілеїв чи обмежень (ст. 24).

Такого змісту зауваження можна висловити щодо частини сьомої статті 9 законопроекту, якою передбачається, що «у документи осіб, які в установленому законодавством України порядку визнані недієздатними, відцифрований підпис не вноситься, а особам, які не досягли чотирнадцятирічного віку та особам із фізичними вадами — вноситься за їх бажанням». При цьому у законопроекті чітко не визначається, в які саме документи має вноситися (чи не вноситися) відцифрований підпис особи.

У пропонованих законопроектом нормах щодо порядку оформлення  посвідчення особи моряка не враховані окремі вимоги Конвенції про національні посвідчення особи моряків № 108. Так, положеннями цієї Конвенції передбачається можливість оформлення та видачі посвідчення особам, яким наданий статус особи, яка постійно проживає на території країни (ст. 2), тоді як за проектом зазначений документ видається лише громадянам України (ч. 1 ст. 17).

Законопроектом пропонується встановити, що у посвідченні особи моряка вноситься відцифрований образ особи та відцифрований підпис особи, що не узгоджується з підпунктом «g» пункту 7 статті 3 зазначеної вище Конвенції, відповідно до якого до посвідчення особи моряка вноситься цифрова фотографія або оригінал фотографії та підпис особи.

Згідно з вимогами Конвенції форма і матеріали, що використовуються для виготовлення посвідчення особи моряка мають відповідати загальним технічним вимогам, передбаченим для цієї моделі (п. 1 ст. 3). Зокрема, посвідчення особи моряка має виготовлятися із міцних матеріалів, враховуючи особливі умови праці у морі, і дозволяти машинне зчитування (п. 2 ст. 3). Окрім загальних даних про особу моряка, до посвідчення мають включаються дані про будь-які фізичні прикмети особи, що можуть бути корисними для її ідентифікації (підп. «е» п. 7 ст. 3).

Положення законопроекту недостатньо узгоджені з чинними законами України. Зокрема, визначений у законопроекті порядок оформлення, видачі посвідчення біженця та проїзного документу біженця для виїзду за кордон, а також вимоги до бланків цих документів (ст. 30, ст. 31) не узгоджуються із Законом України «Про біженців», згідно із яким положення про посвідчення біженця, положення про проїзний документ біженця для виїзду за кордон (якими регулюються порядок оформлення, видачі та реквізити цих документів) затверджує Кабінет Міністрів України (абз. 3 ч. 1 ст. 5). Так, постановою Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2002 р. № 1527 затверджено Положення про посвідчення біженця постановою Кабінету Міністрів України, постановою від 11 жовтня 2002 р. № 1526 — Положення про проїзний документ біженця для виїзду за кордон, якими докладно врегульовані зазначені вище питання.

Аналогічний недолік властивий частині третій статті 32 законопроекту, що регулює питання оформлення та видачі дозволу на працевлаштування, визначає вимоги до бланку цього документу. Відповідно до Закону України «Про зайнятість населення» порядок  видачі,  продовження  терміну  дії  та анулювання дозволів на використання праці іноземців та осіб без громадянства визначається Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст.8).

Окремі положення законопроекту неузгоджені між собою. Йдеться, зокрема, про розбіжності між пунктом 1 частини першої статті 8 цього законопроекту, згідно з яким посвідчення громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України, і змінами до статі 5 Закону України «Про громадянство» (п. 21 прикінцевих положень), із яких випливає, що зазначене посвідчення не належить до документів, що підтверджують громадянство України.

Положенням проекту закону бракує чіткості. Серед їх масиву можна  вказати, наприклад, на статтю 5, в якій зазначається, що «біометричні дані включаються до документів виключно у випадках, встановлених цим Законом. Обсяг цих даних, а також технічні вимоги до форми носія біометричної інформації, встановлюються Кабінетом Міністрів України відповідно до документів Міжнародної організації цивільної авіації (ICAO), якщо інше не передбачено цим Законом» (ч. 2 ст. 5), однак порядок збору біометричних даних при цьому не визначається.

Положенням статті 16 законопроекту передбачена можливість виготовлення службового паспорта України із 32 або 64 сторінками (ч. 3 ст.16), проте у яких випадках видається паспорт із 32 сторінками, а в яких із 64, проектом не встановлюється.

Незрозуміло, чому для фотокартки для посвідчення особи на повернення в Україну визначений цілком конкретний розмір — 3,5х4,5 сантиметра для дітей віком від п’яти до шістнадцяти років, а також, за яких критеріїв встановлено цей вік.

Запитання виникають з приводу вимоги розміщувати на бланках документів інформацію про підприємство, на якому його було виготовлено (ч. 5 ст. 10).

Відповідних уточнень потребує стаття 38 законопроекту, згідно із якою «до ДІС обов’язково вноситься така інформація про особу: 6) відомості про батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників та інших законних представників», оскільки в його тексті зміст цієї інформації не розкривається.

Головне управління не підтримує пропоновану законопроектом норму, згідно з якою посвідчення водія видається із строком дії, що встановлюється відповідно до вимог міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України (ч. 5 ст. 25), оскільки відповідно до вимог Конвенції про міжнародний рух (1968 р.), що є базовим документом у сфері міжнародних перевезень, національне законодавство може мати свої особливості (ст. 3).

Слід звернути вагу на те, що окремі положення законопроекту повторюються. Наприклад, за змістом статей 21, 32 законопроекту усі написи на лицьовій та зворотній стороні соціального посвідчення (абз.5 ч. 2 ст. 21), дозволу на працевлаштування виконуються українською мовою (абз. 4 ч. 2 ст. 32). Між тим, законопроект містить статтю 3, де визначено, що документи, які підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус (далі — документи), оформляються українською мовою, а у визначених цим Законом випадках також іноземними мовами.

У частині третій статті 19 проекту закону зазначається, що посвідчення особи на повернення в Україну виготовляється у формі буклету, що повторює зміст частини другої статті 9.

Привертає увагу пропонована законопроектом норма, згідно із якою у визначених Кабінетом Міністрів України випадках друкована інформація про особу може наводитися в документах через скісну риску латинськими літерами. Враховуючи те, що вимоги до бланків документів визначаються цим законом, то і зазначене питання мало б бути врегульоване ним.

Потребує вдосконалення термінологічний апарат законопроекту. Зокрема, склад глосарію законопроекту виглядає недостатньо продуманим, у ньому роз’яснюються загальновідомі або суто технічні чи професійні терміни, не наповнені специфічним юридичним змістом. Це невиправдано збільшує обсяг тексту, ускладнює користування ним. Такий характер властивий, зокрема, визначенням термінів «безпека інформації», «ім’я», «реквізити документа». У той же час зміст окремих запропонованих у проекті нових термінів не розкривається (наприклад, «уповноважені суб’єкти» (ст. 7), «інформація, яка забезпечує захист даних в безконтактному електронному носії» (ч. 3 ст. 9).

У законопроекті згадуються «відомчі автоматизовані системи обліку документів» (наприклад, ст. 34), хоча Конституцією України утворення та діяльність відомств не передбачається.

У проекті вживається термін «мігрант», тоді як чинне законодавство України, зокрема Закон України «Про імміграцію», оперує терміном «імміграція» (прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання). При цьому у законопроекті визначення терміну «мігрант» не пропонується. Зазначимо, що термін «міграція» міститься тільки у Рішенні Ради міністрів закордонних справ держав-учасниць Співдружності про проект Рішення про Концепцію співробітництва держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав в протидії незаконній міграції (Астана, 15 вересня 2004 року). Зокрема, міграція населення розуміється як сукупність переміщень людей. У вузькому розумінні — як сукупність переселень людей тих чи інших держав, пов’язаних із зміною ними місця проживання на відносно тривалий термін (тимчасово чи постійно). Під переміщенням же слід розуміти в’їзд, транзитний проїзд та виїзд, що здійснюються в межах правил та у порядку, встановленому нормативно-правовими документами або з їх недотриманням.

Окремі терміни, якими оперує законопроект, потребують уточнення, оскільки не дозволяють однозначно зрозуміти правові вимоги до суб’єктів відповідних правовідносин (наприклад, «відцифрований підпис» (ч. 7 ст. 9)

Термінологічний апарат законопроекту потребує узгодження із термінологією чинних законів України. Приміром, у законопроекті вживається термін «обслуговуючий персонал дипломатичної служби України» (абз. 9 ч. 5 ст. 16), тоді як Закон України «Про дипломатичну службу» оперує терміном «адміністративно-технічний працівник» (тлумачиться ним як «державний  службовець, який здійснює адміністративно-технічне обслуговування системи органів дипломатичної служби» (абз. 4 ч. 1 ст. 1).

Не властивим для нормативно-правових актів є вживання недостатньо визначених термінів («вузли Уповноважених суб’єктів» (ст. 36), Головний розпорядник ДІС» (ч. 1 ст. 37), «уніфіковані програмно-технічні комплекси» (ч. 2 ст. 37), «Головний обчислюваний центр ДІС», «резервний обчислювальний центр ДІС» (ч. 5 ст. 37).

Потребує доопрацювання мова викладення його положень, яка в окремих випадках є малозрозумілою. Наприклад, зі змісту частини другої статті 37 законопроекту не можна встановити зміст словосполучень:  «функціонування ДІС на кожному з рівнів забезпечується уніфікованими програмно-технічними комплексами», «інформаційна взаємодія з відомчими інформаційними (автоматизованими) системами Уповноважених суб’єктів» (абз. 6 ч. 4 ст. 37), «централізована персоналізація» (абз. 10 ч. 4 ст. 37).

Невдалими вбачаються окремі формулювання законопроекту (наприклад: «порядок взаємодії між Уповноваженими суб’єктами затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Уповноваженого органу» (ч. 4 ст. 7), «виконання функцій замовника» (абз. 8 ч. 4 ст. 33), «Державна служба України з питань захисту персональних даних Міністерства юстиції України забезпечує взаємодію Уповноважених суб’єктів щодо захисту персональних даних, що вносяться та зберігаються в ДІС та ВАСОД» (ч. 1ст. 39). Це ж саме зауваження стосується  окремих термінологічних виразів, вживаних у законопроекті (наприклад: «списання із судна» (ч. 7 ст. 17), «актуалізація інформації» (ч. 3 ст. 37), «знеособлення інформації» (абз. 2 ч. 4 ст. 39).

Деякі формулювання законопроекту виглядають недостатньо визначеними у правовому відношенні. Наприклад, «у разі списання із судна, особа, на ім’я якої видано посвідчення особи моряка, повинна невідкладно здати його за місцем отримання». Вжитий у ньому термін «невідкладно» не дозволяє зробити чіткого висновку

щодо строків виконання цього припису.

У законопроекті спостерігається надмірне вживання абревіатур (наприклад, «ДІС — державна система реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування», «МЗС — Міністерство закордонних справ України», ЗДУ — закордонні дипломатичні установи України», «ВАСОД» — «відомчі автоматизовані системи обліку документів», що, на думку управління, значно ускладнює розуміння положень цього акта та може призвести до неправильного тлумачення їх змісту.

Невдалими виглядають назви окремих структурних частин законопроекту. Зокрема, назва Розділу ІІ («Документи») сформульована надто абстрактно, безвідносно до змісту вміщеного у ньому матеріалу. Те ж саме стосується назв окремих статей законопроекту (зокрема, статті 7 «Уповноважені суб’єкти»).

Слід також відкоригувати невдалу дефініцію «головного розпорядника ДІС» (пункт 1 частини першої статті 7 проекту).

Необхідно уникнути дублювання визначення терміну «державна інформаційна система реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування», які зустрічаються в статтях 1 та 35 законопроекту.

У законопроекті вживаються назви міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (наприклад, Міністерство соціальної політики» (ч. 3 ст. 32), що, на думку управління, є недоречним, оскільки з часом їх може бути змінено або відповідні державні органи ліквідовані чи реорганізовані. Тому більш правильним було б використовувати їх загальні назви (наприклад, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у відповідній  сфері).

Терміни «дипломатичний паспорт України» та «службовий паспорт України», які вживаються у відповідних статтях законопроекту, слід уточнити на «дипломатичний паспорт громадянина України» та «службовий паспорт громадянина України».

Не позбавлені вад прикінцеві положення проекту закону, якими передбачається внесення змін до низки законів України.

Зокрема, у змінах до статті 197 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) слово «громадян» в диспозиції цього складу правопорушення, пропонуємо вживати в однині, адже можна зрозуміти, нібито суб’єктом правопорушення мають бути одночасно кілька громадян, а проживання одного громадянина, зобов’язаного мати паспортну картку, без паспортної картки не буде утворювати складу цього правопорушення. Те ж саме стосується і проживання громадянина без реєстрації місця проживання чи перебування.

Аналогічні зауваження стосується словосполучення «особами, відповідальними за додержання правил паспортної системи» та слова «громадянами» (диспозиція ст. 199 КУпАП), словосполучення «посадовими особами» та слова «громадян» (диспозиції ст.ст. 200, 201 КУпАП).

Змінами до Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачається встановлення адміністративної відповідальності за прийняття на роботу без паспортної картки (підп. 2.4 п. 2). Проте ці зміни не узгоджується з Кодексом законів України про працю, згідно з яким при укладенні трудового  договору громадянин зобов’язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, а також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров’я  та  інші  документи (п. 7 ч. 1 ст. 24).

Крім того, у підпункті а) пункту 3 змінах до частини 1 статті 222 КУпАП крім виключення слів «порушення правил паспортної системи» слід також передбачити виключення словосполучення «статті 197-201».

При внесенні змін до Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» в одному випадку пропонується по всьому тексту закону замінити слова «паспорт або паспортний документ» словами «паспортна картка або паспортний документ іноземця», а в іншому – слова «паспорт» замінюються словами «паспортна картка». При внесенні зазначених змін на практиці стає незрозумілим,  в яких саме випадках потрібно застосовувати ту чи іншу заміну зазначених слів.
Також, при внесенні змін до статті 14 зазначеного Закону словосполучення «паспортах або паспортних документах замінюються на слова «паспортних картках» тільки у частині десятій і не враховується того, що ідентичні словосполучення містяться також у частині дев’ятій цієї статті.

Враховуючи запропоновані законопроектом нові назви документів, що посвідчують особу та її спеціальний статус (стаття 8), при внесенні змін до Закону України «Про зайнятість населення» логічно було б не обмежуватися тільки заміною слова «паспорта» на слова «паспортної картки», а й замінити слова «військового квитка» словами «документа, що посвідчує особу військовослужбовця».

При внесенні змін до Закону України «Про статус народного депутата України» законодавець обмежується тільки заміною в частині десятій статті 35 слова «паспортів» словами «паспортних карток» і не враховує того, що й інші норми цього закону теж потребують певних змін з урахуванням запропонованого законопроекту. Так, в частині восьмій статті 33 згаданого закону зазначається, що народному депутату на строк виконання депутатських повноважень видається дипломатичний паспорт. Законопроект же передбачає, що дипломатичний паспорт України оформляється і видається народним депутатам України тільки на строк виїзду у службове відрядження за кордон (частина сьома статті 15 законопроекту).

Аналогічні зауваження можна висловити й до змін до Закону України «Про нотаріат». При внесенні змін до нього законодавцем залишено незміненою назву такого документу, як «посвідка на проживання особи, яка мешкає в Україні» (частина третя статті 43), хоча у запропонованому законопроекті такого документа не передбачено (стаття 8 законопроекту). Крім того, логічно було б доповнити цей закон словами «посвідчення члена екіпажу» після слів «посвідчення особи моряка» не тільки у частині третій статті 43, а й у частині другій статті 44.

Поданим законопроектом пропонується встановити загальний вік (16 років) при досягненні якого паспорт громадянина України для виїзду за кордон оформляється на десять років (частина третя статті 14 законопроекту). Ця новела не врахована при внесенні змін до Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України» де закріплено 18-річний вік, як загальний для отримання паспорту громадянина України для виїзду за кордон. Нелогічним є також виключення з абзацу п’ятого частини першої статті 4 цього закону слів «з можливістю продовження на такий же термін», при цьому залишаючи в абзаці шостому цієї ж частини норму про те, що “продовження терміну дії паспорта провадиться у порядку, встановленому для оформлення його видачі”.
При доповненні абзацу першого частини четвертої цієї статті словами «посвідчення члена екіпажу» логічно було б доповнити цими ж словами й абзац другий.
Проектом закону пропонується частину третю статті 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» викласти у новій редакції, де дати розширене визначення терміну «паспортний документ іноземця». Враховуючи предмет регулювання цього закону та зміст запропонованого визначення, доцільно назву зазначеного терміну доповнити словами «та осіб без громадянства».
При заміні в абзаці третьому пункту 1 частини другої статті 10 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» слів «паспортні дані» на слова «дані паспортної картки» незмінним залишаються слова «номер паспорта», які логічно було б замінити на слова «номер паспортної картки».
Законопроектом пропонується у абзаці дев’ятому частини першої статті 1 Закону України «Про громадянство України» виключити слова «свідоцтво про належність до громадянства України – документ, який підтверджує належність особи віком до 16 років до громадянства України із зазначенням підстав його набуття». По-перше, необхідно зазначити, що це абзац дев’ятнадцятий частини першої цієї статті, а по-друге, з точки зору законодавчої техніки, доцільно було б виключити весь абзац дев’ятнадцятий і у зв’язку з цим вважати абзац двадцятий абзацом дев’ятнадцятим, а не виключати відповідні слова, як це запропоновано авторами законопроекту.
Із статті 5 зазначеного закону, яка встановлює перелік документів, що підтверджують громадянство України пропонується виключити два види документів, яких не передбачено новим проектом закону. В той же час, до цього переліку не додається такий новий, передбачений законопроектом документ, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України, як «посвідчення громадянина України». Тому існування у майбутньому двох переліків документів, які підтверджують громадянство України, у двох різних законах може привести до неоднозначного тлумачення та застосування зазначених норм на практиці.

Незрозумілими виглядають пропоновані у пункті 5 прикінцевих положень зміни до Закону Української Соціалістичної Республіки «Про мови в Українській РСР», якими пропонується по всьому тексту Закону слова «Українській РСР» замінити на слово «Україна», а слово «республіка» на слово «держава» (підп. 2, підп. 3 п. 5).

Доповнюючи частину першу статті 4 Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» пунктом 49, яким громадяни України звільняються від сплати державного мита за отримання паспортної картки вперше, не пропонується відповідних змін до пункту 6 частини 1 статті 2 цього Декрету, за яким державне мито справляється за видачу нового зразка паспорта громадянина України.

Слід також зазначити, що реалізація положень проекту вимагає внесення змін не тільки до законодавчих актів, перелічених у розділі IV. Зміни також необхідно вносити до законів України «Про Державний реєстр виборців», «Про вибори народних депутатів України», «Про судоустрій і статус суддів», «Про основи соціального захисту бездомних осіб і бездомних дітей», «Про соціальну адаптацію осіб, які відбувають чи відбули покарання у вигляді обмеження волі або позбавлення волі» тощо.

Законопроект має вади техніко-юридичного характеру. Так, згідно із Методичними рекомендаціями щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки, які схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України № 41 від 21 листопада 2000 року, у разі внесення змін до кількох законів, вони подаються в хронологічному порядку, причому, якщо в переліку актів, до яких вносяться зміни, є кодекси, вони ставляться на першому місці (підп. 6 п. 4). Проте зазначені рекомендації у законопроекті не враховані.

Окремі статті законопроекту мають занадто складну конструкцію, що може ускладнювати розуміння і застосування. Це стосується, зокрема, статті 11 проекту, матеріал якої розміщується на трьох аркушах.

По тексту законопроекту вживаються слова «зокрема» (наприклад, ч. 2 ст. 8), «тощо» (ч. 3 ст. 9), «у тому числі» (абз. 6 ч. 2 ст. 21, ч. 6 ст. 41, п. 1 ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 11, підп. 3 п. 12 розд. II прикінцевих положень),  які не надають відповідним правовим нормам необхідної визначеності.

Особливу увагу необхідно звернути на довільне застосування у реченнях розділових слів «або» та «чи», що ускладнює розуміння тексту окремих пропонованих у законопроекті норм і може призвести до виникнення непорозумінь при їх практичному застосуванні. Наприклад: «оформлення та видача дозволів на працевлаштування здійснюється Державною службою зайнятості України Міністерства соціальної політики України або центрами зайнятості Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя…» (ч. 3 ст. 32 проекту). Зі змісту цього положення проекту не можна зробити чіткого висновку про те, коли оформлення дозволів на працевлаштування здійснюється Державною службою зайнятості України Міністерства соціальної політики України, а коли зазначеними вище центрами зайнятості.

Незрозуміло, за якими критеріями в одних випадках всі частини статей законопроекту позначаються цифрами (наприклад, ст. 3, ст. 5, ст. 7, ст. 12, ст. 14, ст.17, ст. 20), а в інших — цифрове позначення мають лише окремі частини статей (наприклад, ст. 11, ст. 27, ст. 31, ст. 33). Це ж саме зауваження стосується пунктів частин. Наприклад, пункти ч. 1 ст. 7, ч. 1 статті 8, ч. 5 статті 14 позначаються цифрами, тоді як пункти ч. 5 статті 16 проекту цифрового позначення не мають, що ускладнює користування текстом закону.

Слід також зазначити, що законопроект стосується сфери діяльності відповідних державних органів, зокрема, Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України, Державної митної служби України, Державної прикордонної служби, Міністерства соціальної політики, Державної служби зайнятості, натомість у пояснювальній записці до нього немає інформації щодо позиції цих державних органів з приводу передбачених законопроектом новацій.

Зауваження викликає абзац 2 розділу III прикінцевих положень, в якому міститься доручення Кабінету Міністрів України «підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із цим Законом». Приведений припис не узгоджується з Регламентом Верховної Ради України, згідно із яким якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття (ч. 8 ст. 90).

Необхідно також зазначити, що запровадження паспортної картки та її заміна через кожні десять років, а також виготовлення інших документів, в які будуть імплантовані безконтактні електронні носії інформації, призведе до значного посилення навантаження на відповідні державні органи та потягне за собою додаткові фінансові витрати з Державного бюджету України. Натомість у Пояснювальній записці до законопроекту стверджується, що реалізація його положень додаткових бюджетних витрат не потребуватиме. Відтак до законопроекту не додається відповідне фінансово-економічне обґрунтування, не визначаються джерела покриття бюджетних витрат, що не узгоджується з вимогами статті 27 Бюджетного кодексу України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.

Не можна погодитись із пропонованим порядком набрання чинності Законом, проект якого розглядається, – «з дня його опублікування» (пункт І розділу IV, «Прикінцеві положення»). Адже реалізація положень проекту потребує комплексного оновлення підзаконної нормативно-правової бази, на яке Кабінету Міністрів України дається три місяці (пункт ІІІ розділу IV проекту), та здійснення низки практичних заходів. У зв’язку із цим, на думку управління, Закон повинен вводитись в дію щонайменше через три місяці після дня його опублікування.

Законопроект потребує усунення багатьох технічних недоліків. Відповідно до частини 6 статті 91 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту при внесенні змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін. При викладенні статті 201 Кодексу України про адміністративні правопорушення у новій редакції ця вимога авторами законопроекту не дотримана (не викладено положень чинного закону).
Також у порівняльній таблиці до законопроекту при внесенні змін до Закону України «Про нотаріат» не правильно викладена запропонована редакція закону з урахуванням внесених змін. Так, законопроектом передбачається доповнення частини третьої статті 43 словами «посвідчення члена екіпажу» після слів «посвідчення особи моряка». Враховуючи надану до законопроекту порівняльну таблицю виходить що ці поняття замінюють одне одного.
Аналогічні зауваження стосуються і запропонованих змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців». У наведеній порівняльній таблиці до цього закону не враховано всіх викладених у тексті законопроекту змін.
Не зовсім вдалою вбачається структура законопроекту. Зокрема, окремі його положення розміщені без належної логічної послідовності. Це, наприклад, стосується запропонованих змін до Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», до того ж вони мають ряд відмінностей з наданою порівняльною таблицею до проекту закону.
Відповідно до загальних правил законодавчої техніки у випадках, якщо вносяться зміни до закону, викладеного в новій редакції, зміни вносяться до його оновленої редакції з посиланням на джерело її опублікування. На всі попередні редакції посилання не робиться. Натомість, у поданому законопроекті суб’єкт законодавчої ініціативи посилається на джерело опублікування першої редакції Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів одержаних злочинним шляхом», а зміни вносяться до його нової редакції. До того ж цей закон, у його оновленій редакції носить іншу назву: Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму».
При внесенні змін до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» посилання взагалі робиться на нечинний закон.
Законопроектом пропонується визнати такою, що втратила чинність Постанову Верховної Ради України «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження», хоча ця Постанова ще з 2007 року має іншу назву.
Відповідно до порівняльної таблиці до законопроекту, при внесенні змін до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» слова «на території якої» змінюються словом «де» у абзацах 3-5 статті 3 цього закону. У тексті законопроекту відповідні зміни передбачені тільки для третього абзацу.

Насамкінець, слід зазначити, що на розгляді Верховної Ради України знаходиться законопроект «Про Національний демографічний регістр»         № 2170 від 14.09.2006 р. (прийнято у першому читанні15.12.2006 р.), який має аналогічний предмет регулювання і в якому відповідні питання пропонується врегулювати докладніше. Ним, зокрема, визначаються порядок оформлення та видачі відповідних документів, вимоги до бланків службового паспорту України, посвідчення особи на повернення в Україну, посвідчення водія, посвідчення інваліда, члена екіпажу, біженця, моряка, пенсійного посвідчення,  військового квитка, дипломатичного паспорта, тимчасового посвідчення громадянина України, картки платника податків тощо (статті 18-39).

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект  може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.

 

 

Керівник Головного управління                              В.І. Борденюк

Вик.: О.Шуба, К.О. Вербицький Ю.П. Матєров

К. О. Чайковський,  В.І.Грицак

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *